Med Lpo 94 fick grundskolan ett nytt betygssystem, de relativa betygen övergavs för målrelaterade. Till de målrelaterade betygen kopplades en gräns för godkända kunskaper. Den har sedan dess varit en central del i såväl styrning som ett mått på kvalitet/resultat (så kallad måluppfyllelse).

Förhoppningarna på mål- och resultatstyrningen var högt ställda när läroplanen, Lpo 94, och det nya betygssystemet började tillämpas 1994. Med tydliga krav på godkända kunskaper och ett tydligt ansvar knutet till detta skulle kunskapsnivån i svensk skola höjas väsentligt, det var många politiker övertygade om. Godkäntgränsen innebar dessutom ett löfte till barn och ungdomar:

Det är samhällets plikt att se till att alla elever får godtagbara grundkunskaper. Att ge ett underkänt betyg till en elev skulle därmed vara att straffa eleven för något som samhället egentligen försummat.
(protokoll 1991-12-19, Betygsberedningen, Riksarkivet)

I all sin enkelhet är löftet om att ge alla elever en gedigen grundutbildning och en kunskapsgaranti i form av godkända kunskaper genial. Men som vi vet har såväl skolresultat som måluppfyllelse varit sorgebarn. Vad beror det på? Är det marknadens fel eller finns det problem med att styra kvalitet via tydliga mål och kunskapskrav?

Eleverna förmodas inte längre tävla sinsemellan: de får i förväg detaljerad information om vad de skall kunna. Ett sådant nytt system ter sig som en mycket attraktiv reform – om det nu bara går att realisera i sinnevärlden!

(kommunalrådet Björn Björnberg, fp lib, varnar för orealistiska förhoppningar på vad beytgssystemet ska åstadkomma i Skolvärlden nr. 8, 16 april 1992)

Sverige är inte ensamt om att ha infört gränser för vad som ska räknas som en acceptabel/godkänd nivå på elevers kunskaper. Reformen No Child Left Behind (NCLB) i USA trädde i kraft 2001 och byggde på incitamentsstrukturer kopplade till just gränser för godkända elevresultat och får tjäna som jämförelse. Hur påverkas lärares arbete när gränser för godkända kunskaper förs in?

No Child Left Behind innebar i korthet ett tryck på skolor att öka måluppfyllelsen. En viktig del i reformen var ett individbaserat mått på godkänd prestation, en så kallad ”proficiency level”, som i detta sammanhang kan sägas motsvara den svenska gränsen för godkänt betyg (idag betyg E). Delstaterna fick själva bestämma var nivåerna skulle ligga, vilket innebar att de kom att skifta stort mellan olika delstater, från under en procent underkända till över 80 procent underkända elever.

Proficiency-nivåerna mättes genom standardiserade tester som utvecklats för detta ändamål, oftast av företag inom testindustrin. Det federala kravet uppifrån var dock detsamma: För skolor där elever inte nådde godkändnivån fanns krav på hur snabbt dessa måste utvecklas, dvs. hur snabbt andelen icke-godkända behövde minska varje år för att skolan inte skulle bli föremål för kännbara konsekvenser. Kravet på utvecklingen av skolors måluppfyllelse kallades ”Adequate Yearly Progress”, AYP. Målet med reformen var att alla barn som gick i skolan 2014 skulle nå de proficiency-nivåer som delstaterna hade satt upp. Även om reformkraven innebar ett tryck på enskilda individer genom proficiency-nivåerna så låg alltså själva accountability-trycket på skolnivå.

NCLB är i sammanhanget ett exempel på ett system som ska öka vad vi i Sverige kallar elevers måluppfyllelse. NCLB bygger på intressanta policyprinciper för skolutveckling som har bäring för svenska förhållanden: en gräns för godkänd prestation och ett ansvars-system som syftar till att sätta krav på skolor och lärare att öka måluppfyllelsen.

Brown och Clift (2010) tillhör de som studerat hur NCLB påverkat det amerikanska skolsystemet. De identifierade tre typer av skolor i relation till NCLB: skolor där alla elever klarade målen, skolor som låg precis runt gränsen att klara AYP, samt skolor som låg långt ifrån att klara takten på ökad måluppfyllelse i de av NCLB angivna ämnena.

För att förklara hur dessa tre typer av skolors påverkades av NCLB prövades en modell från fysiken som forskarna förankrar i ekonomiska och psykologiska incitamentsteorier, “Basin of attraction” (Brown & Clift, 2010, s. 776). Teorin säger att skolor som ligger nära det krav som NCLB satt upp i form av AYP ska vara de som påverkas mest av NCLB medan de som redan når kraven samt de som befinner sig långt ifrån kraven inte kommer att påverkas lika mycket.

Figur 3.1:”Basin of attraction”. Modell för incitamentstrukturer i accountability-systemet NCLB. Figur tagen från Brown och Clift (2010, s. 776).

Forskarna följde 20 skolor under tre år, 2004–2006. Totalt genomfördes cirka 350 intervjuer med rektorer, lärare och annan personal vid skolorna. Dessutom utfördes en mängd fokusgruppintervjuer med föräldrar (Brown & Clift, 2010).

För de skolor som modellen menade skulle påverkas mest av reformen, de som låg nära att klara AYP-kraven, fick Brown och Clift (2010) följande resultat: En del positiva signaler upptäcktes när det gäller hur verksamheten vid dessa skolor påverkades av NCLB. Bland de negativa effekterna fanns en tendens att i dessa skolor lägga stort fokus vid så kallade ”bubble-kids”, dvs. de elever som man snabbast och enklast ansåg kunde nå målen och som därmed lättast kunde bidra till att skolan nådde sitt AYP. Man fann även en tendens att mer tid i dessa skolor styrdes om till de ämnen som NCLB hade pekat ut (matematik och språk) samt att komplexiteten i undervisningen tycktes minska (mer ”teach-to-the-test”). En stor del av skolornas verksamhet riktades alltså mot elever strax under gränsen för godkänd prestation (jfr. Neal och Whitmore Schanzenbachs, 2010).

För skolor som inte berördes av lagen, dvs. där alla elever nådde godkänd fann Brown och Clift (2010) att lagen inte gav ytterligare incitament för dessa att förbättra sig, snarare fanns tendenser att dessa skolor slog sig till ro. Dessutom fanns tydliga tendenser att dessa skolor jobbade hårt för att inte få in elever med ”dåliga förutsättningar”. Men man fann även undantag, dvs. exempel där elever från ”dåliga” skolor släppts in och där dessa elever lyckades bra.

För skolor som låg långt ifrån målet att nå AYP tycktes lagen haft den effekten att skolledare, lärare, föräldrar och barn kom att känna än mer hopplöshet och stigmatisering. Allt eftersom åren gick innebar AYP-kravet att gränsen för andelen godkända som skolan måste prestera flyttades fram vilket innebar att skolan hamnade längre och längre från målet. Dessa skolor hamnade inte sällan i negativa spiraler med ständigt nya rektorer och visioner men där nya idéer aldrig fick tid att etablera sig förrän ledningen sparkades ut och ersattes av en ny. Föräldrar som förmådde gjorde allt för att förflytta sina barn från dessa skolor.

Resultaten av Brown och Clifts (2010) studie pekar på såväl önskade som oönskade effekter. Författarna drar slutsatsen att NCLB snarast hade en negativ effekt på de skolor den ytterst var avsedd för, nämligen skolor med låg andel elever som når målen (Brown & Clift, 2010).

Bland andra negativa effekter av NCLB märks en differentiering av lärarkompetens (duktiga lärare söker sig i högre grad till skolor med låg andel svaga elever) samt att en högre andel lärare lämnar yrket. Studier visar även att rektorskompetenser tenderar att differentieras liksom att undervisningstiden för de ämnen som inte är i fokus för kraven minskar. Dessa effekter är såklart extra problematiska när de drabbar de elever och skolor som har störst problem i utgångsläget. 2015 övergavs och ändrades NCLB. Så här skrev Vita huset om varför man tog detta beslut:

Although NCLB started a national conversation about student achievement, unintended consequences of NCLB have reinforced the wrong behaviors in attempting to strengthen public education. NCLB has created incentives for states to lower their standards; emphasized punishing failure over rewarding success; focused on absolute scores, rather than recognizing growth and progress; and prescribed a pass-fail, one-size-fits-all series of interventions for schools that miss their goals.^[1]

NCLB verkar alltså trots goda intentioner ses som ett stort misslyckande, även från de ansvarigas sida.

NCLB ledde till att lärare kom att allokera sina resurser olika för olika elevgrupper. Framför allt då till elever nära gränsen för godkänd prestation medan incitamenten att hjälpa elever som redan låg över nivån eller som hade små chanser att lyckas nå nivån minskade som följd av införandet av systemet. Det finns därtill skäl att tro att alltför instrumentella system för målstyrning får negativa konsekvenser för viktiga aspekter av alla elevers allsidiga bildning (Levin, 2012. Se även Davidson et al. 2015).

Även om NCLB inte är direkt jämförbart med hur det svenska betygssystemet med dess E-gräns fungerar så finns det starka skäl att tro att den övergripande påverkan på olika typer av skolor (låg-, medel- och högpresterande) följer liknande mönster, dvs. att skarpa gränser missgynnar de skolor och de elever systemet i hög grad designats för att hjälpa. Studien av Brown och Clift (2010) ger en delförklaring och manar till eftertanke: kan det vara så att vi genom ett system med kunskapsgaranti fört in en typ av incitamentsstrukturer i skolan som motverkar intentionerna med systemet? Mycket tyder på det (Wahlström & Sundberg, 2017).

Referenser

Brown, A. B. & Clift, J. W. (2010). The unequal effect of adequate yearly progress: evidence from school visits. American Educational Research Journal, 47(4), 774–798.

Davidson, E., Reback, R., Rockoff, J. & Schwartz, H. L. (2015). Fifty ways to leave a child behind: idiosyncrasies and discrepancies in states’ implementation of NCLB. Educational Researcher, 44(6), 347–358.

Levin, H. M. (2012). More than Just Test Scores. Prospects: Quarterly Review of Comparative Education, 42(3), 269–284.

Neal, D. & WhitmoreSchantzebach, D. (2010). Left behind by design. Profciency counts and test-based accountability. Review of Economics and Statistics, 92(2), 263–283.

Wahlström, N. and Sundberg, D. (red.) (2017). Transnational curriculum standards and classroom practices: The new meaning of teaching. London: Routledge.

^[1]“Reforming No Child Left Behind”, https://www.whitehouse.gov/issues/education/k-12/reforming-no-child-left-behind. Hämtat den 1 juni 2016.